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思想者|张学良:迈向卓越全球城市,上海为何要进行城市功能疏解?

聚行业--自贸区 上海观察   作者: 张学良  2018-01-14 06:41

自贸区-全文略读:主持国家社科基金重大课题在内的省部级以上课题二十余项。著有《中国城市群的崛起与协调发展》、《处于转型关口的上海发展与改革》、《大转型时代的中国城市化》等各类著作十余本,论文发表于《中国社会科学》、Journal of the Asia Pacifi...

 

自贸区--思想者|张学良:迈向卓越全球城市,上海为何要进行城市功能疏解?

 

【编者按】 近日,经过五年多酝酿筹备的《上海市城市总体规划(2017-2035年)》正式发布,它将引领上海成为卓越的全球城市,令人向往的创新之城、人文之城、生态之城,具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。该规划中有多处提及上海城市功能布局问题,特别是在打造“更具活力的繁荣创新之城”部分,提出要提升全球城市核心功能,疏解城市非核心功能。什么是城市功能疏解?上海要建设卓越的全球城市,如何在城市功能布局上做到“聚疏”有道?上海财经大学张学良教授日前就此问题在中国区域经济50人论坛专题研讨会上发表了演讲。

 

近年来,国内很多城市人口快速膨胀,交通拥堵、空气污染、房价高涨等问题日益凸显。为了解决“城市病”,提升城市综合承载力,北京、上海等大城市纷纷提出要疏解城市非核心功能。城市功能疏解并非一个新事物,今天我想就其历史沿革、国外实践,并结合上海城市发展要求,跟大家分享一下我的个人观点。

 

城市功能疏解的国际经验

 

城市功能疏解是全球城市在发展当中必然经历的一个阶段。早在120多年前,英国人霍华德针对工业革命以来城市出现的“城市病”,提出要用发展田园城市来解决这一问题。上个世纪初,波兰籍规划学家沙里宁提出特大城市有机疏散理论,据此英国和法国开展了新城建设,形成了风靡全世界的新城运动。不仅像东京、伦敦、巴黎等首都城市需要进行城市功能疏解,其他非首都的全球城市如纽约,也都在进行城市功能的疏解。纽约、伦敦和东京作为较早经历移民潮、工业化、城市化和郊区化的城市,在推动城市功能疏解方面积累了较多经验。

 

以纽约为例,作为美国城市化水平最高的地区,纽约市率先达到人口和经济活动由农村向城市集中的“传统城市化”鼎盛时期,也是城市发展的困难期:有限的城市空间开始饱和,住宅紧缺、环境污染等“城市病”凸显。公共交通的改善和私家车的普及等使得人口和产业向纽约市郊区和周边地区疏解,纽约由此进入郊区和中心城区联动发展的“大都市区化”阶段。在这一阶段,纽约市及其周边地区形成的都市区发展迅猛,这些地区之间的联系跨越了长久以来的行政边界,纽约都市区规划机构如纽约港务局和纽约区域规划委员会也相继成立,其规划主要致力于将产业和人口从城市中心向外部与郊区交通枢纽转移,并将居住区分散化,以解决纽约市发展中的紧迫问题。

 

目前,纽约市、纽约都市区和纽约联合都市区在市场和政府的共同作用下,形成合理的三级城市功能空间布局。首先,纽约市是纽约大都市区的核心,面积约800平方公里;其次,纽约都市区是以与纽约市经济联系密切程度为依据划分的经济区域,包括纽约州、新泽西州的部分区域,面积1.7万平方公里;第三是纽约联合都市区,由纽约州、新泽西州等与纽约都市区联系紧密的七个都市区和纽约都市区共同构成,面积约3.4万平方公里。

 

上海为什么要进行城市功能疏解

 

城市发展具有其自身的规律,城市的功能定位也一直处于动态变化之中,在不同的发展阶段具有不同的表现形式。城市功能疏解是纽约、伦敦和东京等全球城市发展中的普遍做法。通过疏解非核心功能,意在打造具有影响力和竞争力的全球城市区域,参与全球竞争。

 

而对于上海来说,要建设成为卓越的全球城市,必须进行城市功能的疏解。原因除了上面所说的城市功能疏解是全球城市在发展当中必然经历的一个阶段之外,从上海自身发展的阶段性特征来说,还有一些特定原因:

 

一是从服务国家战略的现实需要来看,上海作为中国的经济中心城市,要充分发挥其全球城市功能。通过城市功能疏解,提升上海全球城市功能和国际化程度,代表中国更好地参与全球竞争。在推动开放型经济发展中,加强与“一带一路”沿线国家和地区的经贸往来,将进一步释放上海的发展潜能,强化上海的中心辐射作用和带动能力,提升上海的城市能级及在全球经济中的功能引领作用,从而大大提升上海服务长江经济带和“一带一路”等国家战略的能力。

 

二是从推动区域协调发展的战略意义来看,上海作为建设中的长三角世界级城市群核心城市,要继续当好新时代全国改革开放排头兵、创新发展先行者,需要充分发挥其引领带动作用。上海进行城市功能的有机疏解、加强与周边城市的协同发展,对于提升长三角城市群能级、推动长江经济带创新发展、打造巨型城市区域都具有重要作用。

 

三是从实现上海未来发展目标来看,推动城市功能疏解是上海建设卓越全球城市的必由之路。当前上海面临着严峻的资源、环境、人口等红线约束。从动力机制看,上海新兴产业发展和传统产业的改造升级仍在继续,土地资源、能源资源和环境等约束带来了巨大的现实发展压力,进一步凸显了上海对科技创新能力的迫切需求,人口规模的持续增长对城市治理能力也提出了较高要求。通过技术进步与管理水平提升等方式只能部分地解决大城市病问题,上海需要通过城市功能疏解,强化全球城市功能,从而实现城市的高质量发展。

 

关键要处理好“聚”与“疏” 、“留”与“流”的关系

 

从城市可持续发展的理念来看,城市功能疏解是城市生态系统中居民、自然环境系统、社会环境系统等相互作用的结果,应当从生态学和系统论的角度去思考城市的发展与城市功能的疏解。也就是说,城市功能疏解不是简单地划分一下核心功能与非核心功能,把所谓的非核心功能一疏了事,而是要把城市看成一个完整的生态系统。具体来说,上海城市功能疏解需要在核心理念、功能分类与路径措施方面做好顶层设计:

 

一是在核心理念方面,上海城市功能疏解中最重要的是要处理好“聚”与“疏” 、“留”与“流”的关系。在我们讨论城市功能疏解的时候,要避免将城市功能简单地分为核心与非核心,想当然地认为核心功能都要留,非核心功能都要疏解。在我看来,城市功能也有高影响力和低影响力、高端和低端、高能耗和低能耗、高产出和低产出等方面的区别。随着城市的不断扩张和城市间联系的不断增强,大城市与周边城市的协同发展更加密切。应当界定适合的空间范围,对这些功能进行疏解,既能为大城市的发展松绑,又能促进功能在区域间的再分布。

 

据此,我和我的研究团队提出城市功能疏解的“四个象限”分析框架。第一象限为城市核心功能的关键环节,第二象限为城市核心功能的非关键环节,第三象限为城市非核心功能的基础环节,第四象限为城市非核心功能的非基础环节。城市核心功能的关键环节更充分地体现城市发展的战略意义,因此不仅需要保留,更应该进一步强化,我们平时所说的做强城市核心功能应该指的就是这部分功能,是为“聚”;城市核心功能中的非关键环节则应该在更大的空间范围内进行更优化的配置,加强流动性,进一步提质增效,是为“流”;城市非核心功能中的基本环节是一个地区服务本地居民公共需求的部分,需要保留,是为“留”;而城市非核心功能中除基本服务功能以外的非基本环节则应该予以疏解,是为“疏”。

 

二是在功能分类方面,城市核心功能主要服务于城市的定位和发展规划,为更好发挥城市核心功能的作用,要对其关键环节进行集聚。根据上海建设卓越的全球城市与世界级城市群核心城市的发展目标,上海的核心功能定位为国际经济功能、金融功能、贸易功能、航运功能和科技创新功能。其中,城市核心功能的关键环节为符合上海城市发展路径、拥有较高的经济效益能级、具备强大的全球辐射能力、拥有高效的信息处理能力、能够贯彻深化改革的历史使命和带动区域的协调发展的关键部分。例如在上海国际航运功能中,反映要素集聚能力和资源整合能力的航运期货功能和航运金融功能就是其中的关键环节,是需要“聚”的,这就包括积极培育船舶经纪、航运金融、海事法律等高端航运服务功能,并在北外滩、陆家嘴、洋山—临港、外高桥、吴淞等地区形成高能级航运服务业集聚区。而货运呑吐量的转运功能和港口装配则为非关键环节,可以加强与周边港口的合作,可以“流”。

 

与城市核心功能不同,城市非核心功能虽然并非城市发展的主要方向,但却是城市核心功能得以有效发挥和切实实现的保障和支撑,要对其基本环节进行保留。除却经济发展功能外,城市更多作为公共服务提供者,需要提供城市行政管理、文化教育、医疗卫生、市政交通公用事业等功能。城市非核心功能中对城市核心功能起到强力支撑、保证城市基本职能有效实现、充分满足市民的精神文化需求、能够协调尊重城市发展的多元方向的基本环节,仍然需要将其保留。例如,城区中的菜市场和社区服务站等服务于市民日常生活,为城市非核心功能中的基本环节,绝不能简单地一疏了之。

 

相应地,城市核心功能中的非关键环节、城市非核心功能的非基本环节,则应该在更大的空间范围内进行布局。随着全球化和区域一体化进程快速推进,以及城市间公共交通和公共服务等基础设施的建设,经济联系的边界已经远远超出中心城区的范围。我们要弱化行政边界的束缚作用,通过上海与周边地区的同城化强化空间经济联系。现阶段上海市面临严峻的资源、环境和空间等约束,高投入、低产出的产业已经不宜再在上海进行布局。对不符合发展要求的城市功能环节应严格进行限制,对达不到产出要求的功能环节则可以再寻求新的发展空间。

 

三是在路径措施方面,首先要坚持市场主导、政府引导的原则。在功能疏解中应当始终坚持市场主动、政府引导的原则,依靠市场的手段配置资源。政府在此过程中的作用更多地应当体现在规划的制定和实施的保障上,而在产业结构和空间结构调整上,应当更多地依靠市场的力量进行。其次,加强规划引领,适时出台大都市区规划。在产业发展中,明确提出产业准入的正面清单和负面清单,来引领产业发展方向,从产业层面上强化城市核心功能、疏解低端制造等非核心功能。在空间规划中,做到多规合一,实现上海自身的规划以及上海与周边城市规划的衔接。必要时,可以和周边的地区联合编制大都市区规划,实现规划体系、标准的统一。此外,要加强区域层面的基础设施整合。一方面通过推进“沪乍杭”高速、“北沿江”高铁和打通“断头路”、“断送桥”等项目,加强跨界轨道、高速公路、城市公交等交通设施无缝衔接。另一方面通过统筹协调和推进区域间资源环境、环保、电力、信息等网络系统建设,实现产业同步、市场同体、交通同管、电力同网、信息共享、环保共治。

 

最后,很重要的一点,要提升城市功能疏解的温度。要避免城市功能疏解过程中简单、粗暴的操作,需要在合情、合理、合法的前提下开展工作。同时,要坚持城市功能疏解循序渐进的原则,阶段性通过产业的转移引导人口转移,给予被疏解的产业和人口充分的缓冲期。在疏解方法上,要保证疏解过程中公共服务的配套,注重住房、交通、教育、医疗和环境等公共服务建设,确保居民的就业和生活得到保障。

 

在城市功能疏解中推进上海大都市圈建设

 

上海需要在更广阔的空间中处理好“留”与“流”的关系,即“疏(流)哪里”的问题。对市区疏解出来的空间进行深层次的谋篇布局,着力提升核心城区创新能力、发展能级;对郊区疏解出的空间,要着眼未来产业发展导向,实现郊区和中心城区的联动升级;对长三角城市群,则通过产业疏解引领区域发展。最终,逐渐形成“上海市区—上海大都市区—长三角城市群”的城市功能疏解空间体系。

 

首先,在上海市区的空间范围内打造“中心城区—近郊区—远郊区”的城市功能圈层结构。中心城区在提升城市核心功能的关键环节、保留非核心功能的城市基本环节的同时,逐渐向上海的近郊区疏解非核心功能以及核心功能的非关键环节,近郊区在承接中心城区部分功能的同时,向远郊区逐渐疏解部分功能;其次,在大都市区的空间范围内,通过规划引领,分别在1.2万平方公里(上海加上平湖、嘉善、启东、海门、昆山、太仓、吴江等七个县市区)的核心区和3万平方公里(上海加上南通、苏州、无锡、嘉兴、宁波、舟山等六个地级市)的协调区的空间范围内,共同建设上海大都市圈。通过打造政府合作的平台,创新政府之间的合作理念,促进上海和周边城市的同城化、一体化发展;在长三角城市群的空间范围内,与长三角城市群地区紧密协作,打造巨型城市区域,依托巨型城市区域强化上海城市功能疏解。

 

近年来,近沪地区纷纷提出接轨上海、融合发展的战略口号,形成了与上海融合发展的态势,主要体现在以下几方面:(1)经济互补格局基本形成。一方面,临沪地区把上海作为招商引资的主平台,通过上海来引进内外资企业,或者通过上海实现企业“走出去”。另一方面,临沪地区积极服务上海发展。以江苏省启东市为例,全市20%的工业产品配套上海、40%的农产品供应上海、80%的投资源自上海。(2)合作平台建设发展迅速。临沪地区与上海合作办园成为一大创新实践,各地积极利用上海科创中心建设契机,与上海园区在创新研发与生产之间形成良好分工,例如平湖张江长三角科技城、中国(上海)自由贸易试验区嘉善项目协作区等成为毗邻地区与上海联动发展的重要载体。(3)公共服务接轨,人文交流内容增多。公共服务方面主要集中于医疗和教育方面,主要形式包括人员互访、设立分支机构、人员培训等;人文交流方面,包括文艺演出团体的互访,以及古文化共同保护和开发等。(4)规划、环保等纳入区域合作框架。例如昆山、太仓等地城市规划均强调接轨“上海市城市总体规划(2017-2035年)”,昆山与上海签订了省际水源地建设保护合作框架协议,太仓市与上海市嘉定区建立环境“联防联治区”。

 

特别是2017年以来,浙江与江苏两地加快了接轨上海发展的步伐,4月浙江省将嘉兴市设立为全面接轨上海示范区,5月江苏省政府正式批复了《南通建设上海大都市北翼门户城市总体方案》。临沪地区接轨大城市发展不只是临沪地区单方面的举措,上海要以此为契机思考在更大空间范围内的资源配置问题。上海需要定期跟踪国际大都市与其毗邻区协同发展的最新动向,学习纽约等大都市区域规划的四次编制经验,做好小尺度、精准化、跨区域的上海都市区(圈)规划研究,进一步强化对近沪城市在政府合作、产业分工、交通基础设施连通、功能定位以及公共服务统筹上的对接融合举措,形成完备的城市功能疏解“政策池”。特别是在公共服务的统筹协调方面,可以以“制度先行先试”加强跨区域社会保障体系建设,解决地区间公共服务统筹的制度障碍,加快生活性服务业供给侧改革,在与民生息息相关的教育、医疗、养老等生活性服务业方面,鼓励支持通过建立分院、设置分校、挂职交流、定期培训等方式加强合作,实现上海与临沪地区的共享发展。

 

【思想者小传】

 

张学良,上海财经大学讲席教授、创新团队首席专家,博士生导师。中国区域经济50人论坛成员。研究方向为区域经济与城市经济,担任上海财经大学城市与区域科学学院副院长、财经研究所副所长,密西根大学、佛罗里达大学访问学者。入选国家人才协调小组“万人计划”、教育部“新世纪优秀人才”,上海市曙光学者(2011)。受聘为长三角城市经济协调会第二届专家咨询委员会专家,还担任全国经济地理研究会副会长、上海市大数据社会应用研讨会副会长。主持国家社科基金重大课题在内的省部级以上课题二十余项。著有《中国城市群的崛起与协调发展》、《处于转型关口的上海发展与改革》、《大转型时代的中国城市化》等各类著作十余本,论文发表于《中国社会科学》、Journal of the Asia Pacific Economy等学术期刊。(作者照片由本人提供)

 

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